全面统一市场监管执法文书

规范市场监管行政处罚行为

为贯彻实施《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办》(以下简称处罚程序两部规章)，进一步规范市场监管部门行政处罚行为，保障市场监管部门依法有效履行行政处罚职责，更好地适应市场监管体制改革和综合行政执法改革的需要，市场监管总局在深入调研论证、广泛征求意见的基础上，研究起草了《市场监督管理行政处罚文书格式范本》(以下简称《格式范本》)以及配套的《市场监督管理行政处罚文书格式范本使用指南》(以下简称《使用指南》)。

《格式范本》依据《行政处罚法》《行政强制法》等法律以及处罚程序规定两部规章，共制定文书44种，与整合前原各部门处罚文书格式范本中的文书数量大体相当。《格式范本》涵盖市场监管部门实施行政处罚所涉及的立案前核查、调查取证、案件审核、处罚告知、举行听证、处理决定、文书送达、执行结案等各个环节，并对行政处罚案件的管辖、移送、审批以及立卷归档等内部程序使用的文书加以规范。同时制定配套的《使用指南》，并上传至市场监管总局网站，供地方局参考使用和执法人员查阅。

《格式范本》的制定背景

为规范执法办案行为，正确实施行政处罚，依据《行政处罚法》等法律法规规定，原工商、质监、食药监以及价格监管、知识产权等部门都制定了相应的行政处罚程序规定和行政处罚文书示范文本。随着市场监管体制改革的深入推进，各级市场监管部门陆续组建完成，市场监管执法队伍整合在即，从实践操作层面统一行政处罚文书格式，规范行政处罚文书的使用，成为完善执法程序、健全办案规则的必然要求。

张茅局长在全国市场监管工作会议上指出，加强市场监管法治建设，加强执法规范化建设，全面统一市场监管执法文书、服装、标识标志、执法程序，建设统一的执法办案信息系统，建设市场监管行政处罚文书网。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第七十八条规定，行政处罚文书格式范本由国务院市场监督管理部门统一制定。制定《格式范本》，有利于健全执法制度、完善执法程序、加强执法监督、提高执法效能，有效推进严格规范公正文明执法，不断提升市场监管科学化规范化水平。

《格式范本》的制定过程

市场监管总局高度重视《格式范本》起草制定工作。在处罚程序两部规章制定过程中，即着手部署《格式范本》的起草工作。2018年12月21日，处罚程序两部规章经市场监管总局局务会议审议通过之际，《格式范本》在前期工作的基础上已经形成初稿。随后，专门起草小组正式成立，抓紧推进《格式范本》起草工作。在起草过程中，起草小组多次邀请地方局同志集中研究、论证修改《格式范本》，几易其稿，形成征求意见稿，发药监局、知识产权局以及总局各相关司局、各省级局征求意见。共收到反馈意见380余条，经过逐条分析研究，吸收采纳合理意见70余条。经过多次修改完善，形成《格式范本》(送审稿)，最终于2019年3月20日以国市监法〔2019〕55号正式印发。

《格式范本》的制定原则

在参照和借鉴原工商、质监、食药监、价格监管、知识产权系统等执法办案文书的基础上，紧密结合法治政府建设和市场监管体制改革的新形势，贯彻落实“三项制度”等推进依法行政工作的新要求，起草小组在制定《格式范本》的过程中，坚持以下三项原则 ：

第一，坚持程序正当。严格执行《行政处罚法》《行政强制法》和处罚程序两部规章等规定要求，切实保障当事人陈述申辩、申请回避等法律权利。《格式范本》全过程体现了保障当事人陈述申辩权，强化行政处罚决定说理性的要求。细化了现场笔录、询问笔录、实施行政强制措施、告知送达等文书要求，严格规范调查取证、执法办案行为。

第二，做到简约必要。贯彻落实处罚程序两部规章，坚持不突破规章的规定。对于明确涉及的文书种类，予以制备齐全;对于回避(不予回避)决定、先行处理物品征求意见、先行处理物品通知、中止听证通知、恢复听证通知、终止听证通知、案件调查结果告知等无明文规定的程序环节不制定格式范本。陈述申辩意见记录、陈述申辩意见复核、行政强制措施物品委托保管、涉嫌犯罪案件财物移送、行政强制执行申请等不涉及案件办理合法有效性的关键环节或者没有统一文书格式必要性的环节，不统一制定格式范本，由各地根据实际需要灵活处理。

第三，方便实践应用。文书内容注意详略得当，尽量贴近执法实践需求。对于《现场笔录》《询问调查笔录》《实施行政强制措施决定书》《行政处罚 /行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》等面向当事人制定下发的重要文书，力争做到统一规范、用语准确、内容全面。完善了《行政处罚案件卷宗封面》《卷内文件目录》《卷内备考表》格式，规范案件材料立卷归档工作。

《格式范本》的几个重点问题

第一，关于《格式范本》的使用。《格式范本》为市场监管部门行政处罚文书基本格式。各省级市场监管部门可以参照《格式范本》，根据实际需要，完善有关文书格式并自行印制。国家药监局、省级药品监管部门实施行政处罚，可以参考《格式范本》制定行政处罚文书格式。对违反《中华人民共和国反垄断法》的行为实施行政处罚适用的文书，按照市场监管总局专项规定执行;专项规定未作规定的，可以参照适用《格式范本》。

第二，关于当事人主体身份信息记录。一是关于统一社会信用代码的使用问题。以往的相关文书中，当事人的主体信息一般填写相关主体资格证照名称和编码或者身份证信息。但目前按照《国家发展改革委办公厅关于在办理相关业务中使用统一社会信用代码的通知》(发改办财金〔2018〕277号)等规定，企业(包括农民专业合作社)以及机关事业单位、社会团体、基金会、民办非企业单位、基层群众性自治组织、工会等法人、非法人组织改为使用加载统一社会信用代码的登记证照 ;未加载统一社会信用代码的个体工商户营业执照可继续使用。因此，《格式范本》采取了以统一社会信用代码为主、其他证照信息为辅的主体信息记录方式。二是关于个体工商户信息记录。以往对个体工商户一般比照自然人填写相关信息。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第十五条第二款的规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告 ;有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。因此，《格式文本》相应统一调整了个体工商户的主体信息记录方式。

第三，关于行政处罚决定信息的告知问题。在原工商部门行政处罚程序中，行政处罚决定作出后，行政处罚信息应依法公示。原质监、原食药等部门未对此作特别要求。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十六条规定，市场监督管理部门作出的行政处罚决定的相关信息应当按照有关规定向社会公示。为体现该规定，《格式文本》中的《行政处罚决定书》明确告知当事人行政处罚决定信息将予以公示，在尾部标注了“市场监督管理部门将依法向社会公示本行政处罚决定信息”的字样。

第四，关于《责令改正通知书》是否告知救济途径问题。在监督检查、案件查处过程中，行政执法部门向相对人制发《责令改正通知书》，相对人是否具有复议权和诉权，对此问题存在争议。在以往的相关文书中大都没有载明救济途径。经综合各方面意见，起草小组认为，纠正违法行为改变了相对人的权利义务状态，对相对人的权利义务产生了实际影响，为了更好地保护相对人的合法权利，也避免使市场监管部门在后续监督程序中处于不利境地，《责令改正通知书》载明了当事人申请复议、提起行政诉讼的救济权利的相关表述。