现行调控政策

　　早在2009年，我国就出台了《防止生猪价格过度下跌调控预案(暂行)》。2012年5月11日，国家发展改革委、财政部、农业部、商务部、工商总局、质检总局发布了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。2012年以来，我国生猪生产和市场形势出现了较大变化，标准化规模养殖快速发展，生产水平明显提高，养殖成本逐渐平稳，现行政策已经不符合市场形势，故2015年10月29日，国家发展改革委联合财政部、农业部、商务部发公告，公告称要防止生猪价格过度上涨下跌，为完善生猪市场价格调控机制，提升调控的前瞻性、有效性，对2012年初发布的《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》进行了修订。与以往相比，新版预案主要从三方面进行了调整，一是调控指标方面，随着养殖水平的提高，目前全国养猪行业一般在5.5∶1以上时实际上已开始盈利，因而新版预案把生猪生产盈亏平衡点从6:1调低至5.5:1—5.8:1。二是明确冻猪肉收储的最高量，新预案在收储信息上越来越透明化，收储量也进一步扩大到25万吨，这有助于扩大冻猪肉收储对猪肉市场的提升作用。三是弱化了政府微观层面调控，更注重宏观调控。2015年的调控预案强调在充分发挥市场调节作用的基础上，分别或同时启动发布预警信息、储备吞吐、进出口调节等措施，不再提倡政府补贴措施。可以看出，新预案更注重通过市场规律来调节生产以促进市场稳定，更注重从宏观层面来调节生产和市场。

　　调控政策评价

　　修改调控预案的目的是使其更符合市场形势，因而其相应的配套政策也应尽快加以完善。自2009年国家出台猪价调控措施后，新版预案首次下调并采用区间设置，但猪价过快上涨的猪粮比价阈值并没有调整，三级响应中猪价过快上涨的猪粮比价依旧为8.5:1—9:1。另外猪价低迷时国家虽然启动冻猪肉收储，能够在短期内稳定市场，但是经过几个月的冻储之后，这些冻猪肉还会投放到市场上，这就导致猪肉价格再次下跌。因此建议进行公益性的投放，向中低收入人群赠送部分收储的猪肉产品。这样不但可以可提高中低收入人群的营养水平，还可以减弱对猪肉市场的负面影响。其次是冻猪肉收储权限问题。少数规模化屠宰企业控制了冻猪肉收储，不仅可得到国家收储补贴，还可以通过操控市场来赚取猪肉差价，获得双重利润。我国各地差异较大，建议适当下放冻猪肉收储权限至地方。再次，国家在宏观控制时，可考虑引入市场竞争机制。在生猪供给不足时，对养猪户普遍加大补贴，虽然可以鼓励扩大供给，但是也很容易扰乱市场。最好能够将补贴向环保、高效的养殖户倾斜，以促进生猪生产的可持续发展。还可以考虑为养殖户提供融资平台以及建立政府养殖贷款担保基金等措施。

　　调控政策建议

　　众所周知市场调节具有一定的盲目性和滞后性，政府应该在适当的时机以适当的手段进行调控，以保证生猪市场的正常运行。

　　从源头抓起，加快生猪产业链整合，开展新型产业合作经营，实行生猪规模化养殖和订单式生产，减少盲目生产带来的价格波动。由于规模化生猪生产经营的市场主体优势明显，因此，应该把目前一家一户小农散养方式集中起来，大力发展生猪订单生产，提高生猪养殖的组织性、计划性，减少盲目生产带来的价格波动。鼓励和帮助像“雨润”、“苏食”、“中粮”这样的大型屠宰加工企业与规模养殖场合作，让屠宰和养殖形成合力，提升全行业的抗风险能力。规模养殖场在与龙头企业开展合作经营的同时，也要注重加强养殖场自身的合作，如组建专业合作社或者联合社，增强养殖环节在产业链上的话语权。比如，“温氏养猪模式”就是一种较好的产业合作经营形式，由公司向合作养殖户统一供应苗猪、饲料、兽药、技术服务、实行保护价收购，养殖户不必理会市场价格行情的起伏变化，只管埋头养好猪。合作养猪还有一个好处，养殖户除了投资建造猪舍，其余诸如苗猪、饲料、兽药等全部先由公司提供，实行记账赊欠，待出售肥猪时一次性扣除，大大减轻了资金压力和投资风险。新形势下还需要适度调整相对过剩的生猪产能，调整生猪养殖结构，促进生猪产销组织的发育，完善生猪市场结构。对于在稳定市场方面发挥积极作用的养殖企业给予倾斜。农业行政主管部门要抓住机遇深化改革，引导产业创新，培育生猪生产要素市场，转变养殖方式，尤其是推进生猪生产加工流通一体化，加快构建新型生猪生产经营体系，这样才能有利于产业持续健康发展。

　　完善生猪价格波动调控预案。尽快完善生猪价格波动调控预案，可以考虑增加“料肉比”指标作为补充。生猪收储调控启动的猪粮比价由低于6:1调整为6.5:1或以猪价跌到每头100元左右的微利时启动收储。简化调控程序，实行先启动、后备案制度。建立全国分级分区域的响应机制。中央政府适当增加补助，提高生猪养殖主产县能繁母猪保险赔付率和生猪等保险赔付率。二是充分发挥宏观调控的积极作用，进一步完善补贴、收储等具体调控手段，有效缓解生猪市场价格周期性波动。政府调控猪市的原则不是改变市场周期，其关键点是掌握好调控时机和度。比如，国家调控要设定一定的存栏数量规模特别是能繁母猪数量，低于这一规模就给予补贴，高于这一规模就减少或取消补贴。

　　建立猪肉价格调控长效机制。一是优化生猪市场环境，健全猪肉进口办法。政府部门不仅要通过储备政策、补贴政策，在猪肉价格处于低谷时出手干预市场，更要在农产品的供求信息、金融工具的创新、减税、减费、减少审批、放松管控等方面多下功夫，市场运行自身形成的平衡远比行政命令得来的效果稳固。二是建立生猪生产周期性损害救助制度。政府应该致力于建立长期性的机制，以补贴为核心，以保护生产者基本收益为着力点。在制度设计上，要以超过一定规模的商品生猪生产者为对象，以周期性亏损为基本依据，实行财政直接补助与生产者出资相结合，建立生猪生产周期性损害救助基金，对生产者的基本经营收益提供有力保护，实行动态管理、差额补助、超额补助、按年结算、组合扶持和合约管理。三是进一步推广完善生猪价格保险试点。要健全完善监测预警及宏观调控机制，治本之策还是推动产业的健康发展，合理引导生猪生产，倡导适度规模的标准化养殖，同时强化金融保险政策支持，落实政策性农业保险，探索生猪目标价格保险试点等。保险机构应加快建立与完善生猪保险体系，促进生猪生产发展。当前的生猪养殖可以说是效益与风险并存。灾害天气的发生，疫病难以有效控制，都使养殖户心存疑虑。生猪价格指数保险能够为养殖户确立一个最低收益水平，使养殖户在生猪价格过低时，依然能维持一定的收入水平。这一做法是从政策层面帮助生猪养殖场规避市场风险的有益探索，值得在全国生猪主产区推广。四是适时推出生猪期货交易。尽快制定出生猪行业的各项标准，早日开展生猪期货交易，利用市场化手段为产业提供规避风险和套期保值的工具，这将是稳定生猪生产与消费，促进生猪产业可持续发展的有效途径。有了生猪期货，期货的价格发现功能就可以给市场带来更多的远期价格参考，这样养殖户不必盲目补栏，用市场手段调节市场，有利于加强竞争、淘汰落后产能，有利于生猪产业整合，市场调节功能与政策调节机制结合，更有利于产业发展。这一方面可以减少价格的波动，养殖户可以利用期货市场套期保值，回避价格风险，增加收入;另一方面，生猪期货还可以促进生猪出口，从而增加生猪主产区农民的收入。要加强对生猪产业链中各类市场主体的期货知识培训，特别是鼓励屠宰、养殖大型企业参与大宗饲料原料期货市场和生猪电子交易，积极培育和发展生猪期货的机构投资者，建立完善、合理的投资者结构，为中国生猪期货的适时推出和持续稳定发展打下坚实的基础。

　　完善我国生猪价格调控政策，抓好生猪生产，保持合理的价格水平，对稳定市场供应，增加养殖户、生产加工企业的收益，和促进我国生猪市场健康稳定发展有这重要意义。

　　中国人民大学 李欣欣